作者 | 曾灿奎
智谷趋势 | ID：zgtrend
两个迥然不同的信号，同时传来。
国家定了，一批特大镇将要“扩权”，甚至“撤镇设市”可能重新开闸。而一批人口小县，则坚决进行机构优化，砸碎“铁饭碗”。
一升一降，什么信号？
7月，二十届三中全会发布的重磅文件《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》同时提到：
深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革
稳妥推进人口小县机构优化
此后，相关新闻频频传出，显示动作正在进一步加快。
先说特大镇，再一次迎来扩权的契机，甚至有可能被赋予县级乃至更高的管理权限，“撤镇设市”也有望重新开闸。
近日，《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司司长刘涛署名撰写的文章，提出：
聚焦深化特大镇经济社会管理权改革
研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点
可以确定的是，特大镇的扩权，已经箭在弦上。原因其实也不难理解——中国乡镇之间的差距太大了，部分乡镇的发展速度实在是太快了，“计划赶不上变化”！
据七普数据，中国一共有333个地级市，2844个区县，38739个乡镇。
在这三万多个乡镇里，GDP总量超过百亿的有100多个，一些经济强镇，GDP甚至迈过了千亿大关，人口也堪比县域。
比如，佛山的北滘镇2023年GDP高达1453亿，这个规模超过了广东省的5个地级市——汕尾、梅州、潮州、河源、云浮。
佛山狮山镇，苏州玉山镇、杨舍镇，遵义茅台镇，也都跻身千亿镇的行列。更高一级的县，一年GDP能达到千亿的，也不到60个。人口规模方面，狮山镇达到了惊人的95万，足以媲美一个中等城市了。
纵观这五大经济强镇，
——茅台镇，有着自己独特的产业，在贵州茅台以及整个酱酒产业的带动下经济风生水起，2023年地区生产总值达到了1500亿；
——狮山、北滘，背靠粤港澳大湾区，以先进制造业起家，以战略性新兴产业致富，2023年地区生产总值也都在1400亿左右；
——玉山、杨舍则紧依长三角都市圈，大力发展电子信息与新能源等新质生产力产业，2023年地区生产总值也都突破1000亿，势头正猛。
此外，还有东莞长安、虎门，苏州吴江盛泽镇，福建晋江陈埭镇等老牌强镇，都有扩权的现实需要。
显然，治理这些经济强镇不可与普通乡镇混为一谈，必须得为它们想一些“量身定做”的法子。
它们因为镇级编制，撞上了同一面墙——
与人口和经济规模搭配的，是少得可怜的权力。
首先是财权，虽然它们赚得多，但是架不住级别低，需要上缴的地方也多呀！这样一来，每年留到自己手上的资金就比较有限，财政分配受到不小的约束。
其次是人事权，一个镇的公务员常规编制不过几十个人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，这给地方治理带来了相当大的压力——有的地方，只能无奈地聘请临时工，甚至出现一个正编警察带十几个辅警的情况。
事权地权太小，同样是一个关键问题——
想设立一个新的开发区或者想增加一点商业用地，要等待上级政府的规划审批、环境评估、项目立项等一整套流程，走完这一套不知道要费多少时间，对于分秒必争的现代经济管理来说，可能耽误发展。
财权小、人事权小、事权小、地权小，像一座“五指山”死死地压在经济强镇的头上。它们急需一个改革的机会，一飞冲天。
要知道，上一次“撤镇设市”开闸，已经是5年前的事了。温州龙港的成功“升级”，给了多少特大镇扩权的念想。
这一次，闸门会不会再次打开？
与特大镇迫切需要扩权不同，一大批人口小县，正在等待被优化的命运，无数“铁饭碗”可能被无情砸碎。
本来，去年发布的《党和国家机构改革方案》，只对各省提出要求，也明确“县、乡两级不作精减要求”。
但形势比人强。现在，“人口小县”明显要单独拎出来，成为被优化的对象。新一轮的机构编制改革将更加彻底，影响的范围、波及的人群也将更加广泛。
早在2020年，山西就打响了试点改革的第一枪。
2020年4月起，山西就开始“人口小县”机构改革，把6个人口不足20万的县城列入试点，分两批进行。
第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，以河曲县为例，改革后党政部门从36个整合为22个，领导职数总量从151名精简为128名；
县直事业机构由179个减为40个，事业编制由1944名减为970名，平均精简58％，也就是说超过一半的人都被优化了。
第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
石楼县改革后县政府组成部门由26个精简为16个，全县党政机构减少了37.1%，事业单位减少了31.1%，行政事业单位科级职数减少11.8%，初步测算单位运行成本可降低5000余万元，人员经费可减少2200余万元。
这铁饭碗砸得，力度够狠！
此后，山西并没有停下脚步，2024年再次启动了第三批人口小县机构改革试点工作，大同市左云县、忻州市岢岚县等地被纳入试点范围。
在山西的带头冲锋之下，青海、湖南、福建各省纷纷有样学样，突出体现为合并政府部门、组合党政机构、精简领导编制三大特点——
22年5月，青海省确定在果洛州玛多县开展“人口小县”机构整合试点
23年8月，湖南省在人口最少县古丈县，积极试点推进人口小县机构编制改革
24年5月，福建省强调，将落实人口小县机构改革任务
24年6月，四川省在甘孜州乡城县试点，强调要“不断提升人口小县机构改革工作实效”
24年6月，西藏自治区在昌都市八宿县和阿里地区的改则县、革吉县分别召开了机构改革动员部署会议
对广大的小县城来说，连正儿八经的行政编制——公务员也可能不稳了。
为什么特大镇要拼命松绑、升级、扩权，而人口小县却不受待见？
简单地说，让行政效能和经济、人口的规模相适配，也是当今的形势下，必然的结果。
只不过，经济强镇的升级，牵涉的问题比较复杂，比如撤镇设市之后，与原有县域的关系如何处理？原有县域如何发展，会不会造成新的割裂？
这些都是棘手的问题。
相比之下，人口小县的坠落，却几乎是板上钉钉了。如今，大量人口进入城市，农村地区人口迅速减少，部分县已经成了空心县，有县之名，无县之实。
七普统计得出，十年来中国乡村人口减少了1.64亿人。2023年，270个城市有157个人口在减少，5个持平，人口流出城市的数量进一步增加。
人少了，但是编制数量却没少，财政必然压力巨大。有些袖珍县城“麻雀虽小五脏俱全”，走在街上发现群众没几个，全是干部。自然人浮于事。
比如，陕西佛坪县网站显示，县政府组织部门共有27个局级单位。它们的县城城区人口只有8000多人，其中，党政事业单位“吃财政饭”人员就超过了2000人，算上他们的家庭，整个城区人口几乎都是靠财政来供养的！
这显然不合理。
佛坪县公布的2020年财政决算报告中，2020年全县的地方财政收入仅3311万元，而补助收入却达到了惊人的9.23亿元。这样单一地靠转移支付来维持地方运转，无异于依靠输血来维持生命，终究是不长久的。
在中国三四线城市，像佛坪这样的小县城，还有不少。所以，人口小县机构优化势在必行。
智谷趋势首席研究员黄汉城判断，经济强镇的向上改革，人口小县机构优化，在这样的大趋势下，未来大城市的虹吸效应将进一步增强，而小县城收缩的局面也将持续保持。
也许，未来会有越来越多的小县城，将逐渐消失不见。